中国人离“上街”还有多远？由国际人权法看集会和结社权

10月20日，和平集会和结社自由权利特别报告员马伊纳•吉埃向联合国大会做了任期内的最后一次报告，他尤其强调了在全球范围内公民社会的危险处境：

在现在这个阶段，集会和结社权仍然是人们和平发声的重要渠道，由此贡献他们的智慧和想法，帮助社会解决自身的问题…… 但是很多国家非但没有保障集会和结社的发展，倾听人们的声音，反而极力打压公民社会的空间和行动。这个趋势是很明显的：很多掌握权力的人不希望听到人民的声音，他们不希望打破现状，即使现状已经快要走向毁灭。

众所周知，集会和结社的能力对于民主、经济、社会、个人的发展和促进人权改善至关重要，但是人们对于适用的国际人权法和国际人权标准仍缺乏了解。比如，国家什么时候可以要求集会组织者提前通知主管部门？国家为集会提供便利的义务是什么？只有注册过的社会团体才可以在国内外募集资源吗？国家在什么时候才可以限制结社？如何平衡结社权与保护国家安全的关系等。事实上，集会参与者时常会面临“聚众扰乱公共场所秩序”、“非法集会”、“危害国家安全”等的指控。

由此可见，公民有无清晰的权利概念，将直接影响到政府能否继续轻易地限制公民集会和结社权利。

中国人有集会和结社权利吗？

中国在集会和结社方面的立法和实践都是远远落后于国际人权标准的。1989年“六四事件”后，中国当局制订《集会游行示威法》，其中多项规定被指违反中国自身宪法。尤其是2013年，中国各地维权人士因集会活动被捕事件频发，许志永、郭飞雄、丁家喜等至少100多人，被以“非法集会”等罪名构陷入狱。78名学者、律师和媒体人于第二年向中国人大提交《集会游行示威法》违宪审查等建议书。建议书援引《世界人权宣言》，及《宪法》第35条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，认为这明确地将集会和结社确认为宪法权利，任何法律法规都不得与这一宪法精神相违背。建议书同时援引《集会游行示威法》第七条规定“举行集会、游行、示威，必须依照本法规定向主管机关提出申请并获得许可”，认为这条规定是给宪法权利设定行政许可，这是《集会游行示威法》违宪的核心所在。

在压制结社自由方面，中国当局也陆续出台一系列限制性的法律法规，包括《慈善法》、《境外非政府组织境内活动管理法》、《社会团体登记管理条例》等，根据这些规定，国内社会团体必须公开资金、成员、工作计划等具体信息，并且必须每年进行申报，否则将面临被禁；境外组织更是被置于安全部门的监管之下，被怀疑为“非法获取国家机密”、“传播有害信息”、“危害国家安全”的国外非政府组织，警方有权将其列入“不受欢迎”的黑名单，禁止其活动。今年9月份中国民政部甚至发布通知，要求申请成立社会组织时要同时开展党建工作，以加强党对社会组织的影响力，并成立了国家社会组织管理局，专门负责落实这些对非政府组织的管控。

总之，目前中国当局对集会和结社权的管制有一种政治原教旨主义的倾向，他们习惯于将人们和平表达权利诉求视为政治反抗，甚至将其与国家本身受到危险混为一谈，“维护国家安全”似乎成了其制定政策法规一以贯之的考量。

有关集会和结社权的国际标准有哪些？

集会

集会是一个宽泛的说法，一般指出于特定目的在私人或公 共场所进行有意和临时的聚集，可采取的形式包括示 威、会议、罢工、游行、集会或静坐，目的是表达不满和愿望 或促进庆祝活动（同上，第10段；A/HRC/20/27, 第24段）。甚至还可能包括体育赛事、音乐会和其他此类聚会。虽然集会一般被认为是人的实际聚集，但是人权保护也适用于发生在网络上的类似互动（见A/HRC/31/66，第10段）。

• 集会参与者不需要向国家申请事先审批

和平集会自由是一项权利，而不是特权，因此行使该权利不应需要主管部门事先批准（见A/HRC/31/66，第21段）。国家主管部门最多可以实施事先通知制度，其目标在于使国家主管部门有机会为行使该权利提供便利、采取措施保护公共安全和/或公共秩序并保护其他人的权利和自由。通知程序不应成为事实上的批准要求或成为内容监管的依据（同上）。

• 国家有促进集会的积极义务

实现权利要求各国创造、促进或提供享有权利的必要条件（见A/HRC/31/66，第14段）。就集会权而言，国家应为集会进行适当规划；确保透明决策和获得有关集会的信息；提供基本的服务（包括交通管理、医疗援助和清理服务）；确保与集会组织者在集会之前、之中和之后的有效沟通；保护集会参与者的安全；确保对执法人员进行提供适当的培训；及其他（同上，第37-48段）。

• 不可使用枪支等武器驱赶一场哪怕是暴力的集会

不应仅仅为了驱散集会而使用武器；任意向人群开火是非法的（见A/HRC/31/66，第60段；A/HRC/26/36，第75段）。只有为了保护他人生命不受迫在眉睫的威胁完全不可避免使用致命武力时，有意使用致命武力才是合法的（同上）。一般而言，使用武力应当是例外情况，而集会管理通常不应诉诸武力（同上，第57段）。任何使用武力必须符合必要性和相称性原则。必要性要求将武力类型和程度限制在情况必要的最低限度，而相称性则要求使用武力可能导致的危害相对于预期益处是相称且合理的（同上，第57-58段）。

• 人人享有观察、监测和记录集会的权利

这一权利源于《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第二款所保护的寻求和接收信息的权利。监测的概念不仅包含观察集会的行为，还包含积极收集、核实和立即使用信息来处理人权问题。国家人权机构、监察员、政府间机构和民间社会组织通常都是监测员。记者，包括公民记者，发挥着重要作用。各国有义务保护集会监测者的权利。这包括尊重和便利观察和监测集会各个方面的权利，但要受到《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第三款概述的有限的许可的限制（见A/HRC/31/66，第70段）。

结社

结社意指任何个人组成的群体或法律上的实体，基于共同行动、表达、倡议、追求或 捍卫某种领域中的共同价值而进行的结合 (A/HRC/20/27, 第51段)。常见的结社包括公民团体、俱乐部、合作社、非政府组织、宗教团体、政党、工会、基金会及网络结社等(A/HRC/20/27, 第52段)。 什么是结社自由？ 简言之，结社自由保障人人有权组织或加入一群理念相近社群，并进而组成社团的权利。这种结社可以是正式或非正式的， 而且基于结社自由的行使，结社的登记成 立并不会有特别的要求(A/HRC/20/27 第 56段)。最后，两人以上就可成立结社。

• 结社不需要登记

不论结社是否经正式登记，均属结社自由保障之范畴 。参与未经登记结社之个人，也应同时被准许于该社 团中从事任何合法之举措，其中包括举办和参加和平 集会遊行等。这些行为不应被视为犯罪(见A/HRC/20/27, 第56段)。

• 若欲成立具有法律资格的实体，国家可要求其登记注册，但不应被视为行政许可

简单、不刁难、迅速且免费(A/HRC/20/27, 第57段; A/HRC/RES/22/6)。登记不应被视为一种许可请求的过程。 所以，「通知」(而非请求国家「恩准」)是在建立结社时，应被实行的制度。在这样的程序下，当一个新成立的社团向政府机关提出成立通知之际，就同时被授予法律上的人格。然而即便如此，登记仍不应 是一个结社有效存在的先决条件(A/HRC/20/27, 第58段)。此外，新 制定的法律也不得要求已依旧法登记之社团重行登记 (A/HRC/20/27, 第62段)

• 结社自由包括获得各种资源的资格

寻求、取得及使用国内或国际资源的权利，是结社自由内在、不可或缺的重要部分(A/HRC/20/27, 第 67段; A/HRC/23/39,第8段)。「资源」是一个相当 广泛的概念，包括财务支援、捐赠、物力、人力以 及更多其他资源(A/HRC/23/39, 第10段)。收受国内外的捐赠并不须得到政府机关之允准(A/HRC/20/27, 第68段)，且 无论是经登记或未登记之团体，皆享有向国内或国际团体寻求、 募集国内外资源之权利(A/HRC/20/27, 第 68段)。

• 不论资源来自国内还是国外，均应受到保护

对获取资源能力的限制常常会以国外资金为目标，但是国际法没有区分不同资金或资源的来源，不管是国内、国外或国际来源（见A/HRC/23/39，第17段）。从所有这些渠道获取资金的能力都同样被《公民权利和政治权利国际公约》保护。此外，国家提出的限制外国资金的理由——比如保护国家主权或援助有效性——大多数都不是《公民权利和政治权利国际公约》第二十二条有限的合法限制理由之一（同上，第32段和第41段）

如上所述，在中国集会和结社都高度地受到当局的控制，但是否所有的集会和社会组织都会被镇压呢？有研究人士指出，对于中国政府而言，或对任何一国政府，重中之重的任务是继续维持其执政的合法性，而实现这一目标最重要的就是得到人民的“承认”。倘若人民的抗议行动并未动摇到国家政权的存续，而只是为了解决自身的经济利益诉求，那当局为了赢得民意就有可能予以通融。2011年发生在广东省陆丰市乌坎村的土地维权事件就是一个例子，在抗争领袖和开明官员的共同努力下，乌坎人民的集会抗争最后迎来了民主选举村官。然而，2016年6月乌坎人的再次抗争却换来了当局的全面镇压，可见在“政治控制”和“追求执政合法性”之间当局有着复杂的权衡，而人民反抗的强度无疑是一个重要的考量。

或许有人质疑，中国具有各种特殊性，公民的集会和结社权已经被挤压殆尽，更无可能出现大规模的抵抗运动， 但是国家追求政权存续的本质是不变的，中国当局也不在其外，而中国公民需要有更清晰的权利概念，为这场与当局的角力做好准备。

国际人权服务社可以提供哪些支持？

2010年10月，联合国人权理事会通过第15/21号决议，承认和平集会和结社自由权是民主的基本组成部分，也是实现其他所有权利的关键。在此基础上，该决议确立了特别报告员任务，马伊纳•吉埃先生（肯尼亚）于2011年5月担任首位和平集会与结社自由权利问题特别报告员至今。他在联合国大会和人权理事会上提交的几次报告中，阐述了国际人权法和人权标准如何保障公民集会和结社权，尤其在以下几个领域与中国的现状密切相关.

在接下来的一个月，国际人权服务社会协助特别报告员翻译并发布上述报告的概述。同时，我们也很乐意协助中国公民向特别报告员递交相关的个案申诉。

结语

谈到集会和结社权，中国民运人士很容易联想到二十七年前的那场镇压，“六四”亲历者鲍朴曾向媒体表示，中国人至今无法“上街”即是中国还处于六四阴影中的一个直接证据。和平集会和结社自由权利的实现是一场持续不断的官民角力，对于变革的推动者来说，如何让更多公众了解集会和结社权的真正内涵至关重要。如果社运人士能够不接受违反国际人权标准的政府规则，持续挑战公安的执法标准，集会和结社权必有明显改观的一天！

如需协助提交个案申诉或希望与我们交流此话题，请通过官方推特联络我们@ISHR_chinese 或者直接联络ISHR亚洲地区的负责人Sarah M Brooks （中英问交流皆可）s.brooks[at]ishr.ch